申請工傷認定，難不難?

不難，只要填一張工傷認定申請表、提供勞動關系證明、相關病歷就可以。

作出一個工傷認定，繁不繁瑣?

有時，工傷認定過程可能出現馬拉松式、持續數年之久，申請認定、認定或不予認定、行政復議、行政訴訟……

為了得到一個確定或滿意的工傷認定結論，海南省海口市馮某家人奔走了6年，湖北省武漢市徐先生的家人也已耗時近兩年。

從全國范圍看，工傷認定的馬拉松式過程并不鮮見。為何會出現這種現象?如何破除這一困局?《法制日報》記者進行了調查走訪。

陷入重新認定“循環”

八月盛夏，蟬聲聒噪，江漢大學里愈發寧靜，偶有零星的學生頂著烈日穿行在校園。

“這兒就是我丈夫掉下來的地方。”指著J01教學樓B區回廊前空地，李女士告訴記者。她的丈夫徐先生，生前是江漢大學機電與建筑工程學院教師。2016年10月25日13時許，徐先生在校內墜亡。

接到報警，武漢市公安局武漢經濟技術開發區(漢南區)分局迅速出警。

2016年10月31日，武漢經濟技術開發區(漢南區)公安分局湖濱派出所向李女士出具告知單：經該分局刑偵大隊綜合勘驗，初步結論為其丈夫系高墜死亡，排除刑事案件。

根據教學安排，2016年10月25日15時50分，徐先生要在江漢大學J06教學樓講授《汽車貿易》課程。

而在前一天，徐先生因身體不適到湖北省中醫院住院治療，經初步診斷患有焦慮性抑郁癥。

2016年10月25日上午，徐先生向醫生請假回家。午飯后，徐先生到江漢大學，不久發生慘劇。

同年10月31日，李女士就丈夫高墜身亡一事委托江漢大學提出工傷認定申請。

2016年12月29日，武漢市人社局出具《不予認定工傷認定書》，認定徐先生當日墜亡并非工作時間，其墜亡地點不具備因工作意外墜亡條件，故其墜亡不能認定系工作時間受到事故傷害，不予認定工傷。

李女士不服，申請行政復議，湖北省人社廳維持武漢市人社局作出的不予認定工傷決定。

2017年4月10日，李女士一紙訴狀將武漢市人社局和湖北省人社廳告上法庭，江漢大學為本案第三人。武昌區人民法院一審和武漢市中級人民法院二審均判決武漢市人社局敗訴，判令重新作出工傷認定決定。

同年12月25日，武漢市人社局再次作出不予認定工傷決定書。李女士不服，向武漢市人民政府提起行政復議。

今年4月2日，武漢市政府撤銷了武漢市人社局的決定，責令其重新作出認定。

有判決、有行政復議決定，李女士本以為可以安心地等待武漢市人社局作出予以認定為工傷的決定了。沒想到，今年6月4日，武漢市人社局再次作出不予認定工傷決定書。

李女士的遭遇，并不是個案。

2011年11月15日晚，海南省海口市瓊山中學教師馮某因連夜評改學生試卷在家猝死。海口市人社局認為馮某在家加班工作期間病發身亡不符合“工作時間、工作崗位”這一標準，作出不予認定工傷決定書。

此案經過長達6年的行政訴訟、行政復議，2017年11月29日，最高人民法院裁定駁回海口市人社局的再審申請，責令其重新作出具體行政行為。

記者梳理發現，在工傷認定的行政訴訟中，法院只能判決撤銷人社部門作出的行政決定，并責令其重做，不能直接代替人社部門作出具體行政行為。上級行政機關在行政復議中，能夠直接作出具體行政行為，但鮮有如此。

按照法院或復議機關要求，人社部門往往會重新調查取證，提出新證據，再次作出認定決定。但囿于工傷認定機構調取證據的權限及有權調查部門的不愿配合，工傷認定很容易陷入循環往復的局面。

認定機構左右為難

馬拉松式的工傷認定，“困”住的不僅是申請認定人，還有工傷認定機構。

“反復進行工傷認定，是對行政資源的浪費，但工傷認定不是標準答案的簡單判斷題，而是有事實證據和邏輯觀念作為支撐的論述題。”武漢市人社局工傷生育保險處副處長何軍說。

信息不對稱嚴重制約了工傷認定機構的“解題”能力。何軍表示，相對于用人單位和職工，工傷認定機構往往不能第一時間拿到相關信息，所知曉的初始信息很少，難以清楚完整了解和還原事件的全貌。

何軍舉例說，兩個人在單位里打架受傷但不報警，單位時隔3個月更有甚者到一年期限前一天再提起申請工傷認定;同時，為騙取工傷保險，用人單位與職工甚至會“同謀”，共同隱瞞打架事實，讓工傷認定機構無法核實職工是如何受傷的。

有了報警信息，但由于表述不盡翔實，有時工傷認定機構也“無計可施”。在進行交通事故的工傷認定時，武漢市人社局就收到過“與狗同責”的“奇葩”責任認定。“一個人騎車上班途中，因躲避路邊竄出的狗而受傷，交警出具交通事故責任認定書時，認定其‘與狗同責’……”何軍介紹，由于缺乏相應的認定權力與手段，工傷認定機構進行工傷認定時要依賴有關部門前期調查，但對方并不考慮事故是否因工作原因引起等因素。

武漢市人社局最近一次對徐先生墜亡作出不予認定工傷的理由是：根據他的醫療記錄，其自2001年開始出現精神方面癥狀。

“人社部門既是工傷認定部門，又是直接管理社保基金的部門，時刻面臨著濫用職權的追責風險。”何軍表示，為防止國有資產流失，人社部門進行工傷認定時，會想盡一切辦法去發現新證據。

對工傷認定當前面臨的困局，武漢市人社局工傷生育保險處處長趙杰也覺得很無奈。

現行規則存在漏洞

《工傷保險條例》規定，職工“在工作時間和工作場所內，因工作原因受到事故傷害的;工作時間前后在工作場所內，從事與工作有關的預備性或者收尾性工作受到事故傷害的”均認定為工傷。

但在具體實踐中，關于“工作時間、工作場所、工作原因”的認定存在較大爭議，行政部門與審判機關沒有統一的認定標準。

在徐先生工傷認定案中，武漢市人社局認為，工傷認定中“工作時間、工作地點、工作原因”實際上是指職工在從事工作的過程中，因為工作原因受傷的情形，三個要素是相互關聯、相互印證的關系。

武漢中院辦案法官則認為，不能完全囿于法律條文的字面含義狹隘地理解工傷認定標準，工作時間應包括預備性或收尾性工作，工作地點應有合理區域或合理作業半徑而非傳統意義上狹窄的某個點或某個固定的作業面。

兩級法院的判決均認為，徐先生事發當日承擔該校下午的教學任務，而他剛好下午一點左右在校園內墜亡，應理解為上課即履職前的準備(預備性)工作，屬于“工作原因”范疇;J01-B座和J06教學樓均是學校校園內從事與教學有關的場地，應一并視為工作場地。

武漢市政府的行政復議決定則認為，市人社局違反了行政訴訟法第71條規定，即人民法院判決被告重新作出行政行為的，被告不得以同一事實和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為。

“在認定標準上，工傷認定機構每年面對數千件案件，每個類型的案件都是成百上千，要求理解和標準的統一，不能有單純基于個人的理解和自由裁量權，那樣會造成執行標準的混亂，從而帶來執法風險。”何軍說。

記者了解到，現有《工傷保險條例》存在“先天不足”——對認定工傷的情形，采取列舉式;對不予認定工傷的情形，也采取列舉式，這就導致并不能窮盡工傷認定中的所有情形，造成了從表面看諸多“認定與不認定貌似都可以”的困局。

改革完善工傷認定規則

如何破解馬拉松式的工傷認定困局?

武漢大學法學院班小輝認為，隨著經濟社會發展，傳統全日制勞動關系逐漸發生改變，人們的工作時間、工作地點、工作方式日趨靈活，給工傷認定帶來較大挑戰。

“有些勞動者工作方式較為自由，比如大學教師，他在家中回復工作郵件、處理工作事宜時突發疾病死亡，這種該如何界定?”班小輝認為，在工傷認定中不能僵化套用“工作時間、工作地點、工作原因”，要結合勞動者的工作性質和事故發生的原因進行具體分析。

湖北濤實律師事務所合伙人陳珺談到，徐先生授課前墜樓身亡、馮某在家中熬夜改作業猝死都屬于工傷認定中的“特例”，整個過程存在很多爭議，法律條文沒有作出明確規定，是實踐中的難點問題。

湖北大學政法與公共管理學院副院長陳焱光介紹，在工傷認定中存在一個舉證責任的分配問題，其中行政機關要對被訴具體行政行為的合法性負舉證責任，但在實踐過程中缺乏明確操作標準。

目前，特殊情形下的工傷認定，全國并沒有統一標準。

對此，何軍建議，基于不同性質的工傷，可考慮建立三層次的工傷認定——工傷事故保障、工傷意外傷害保障以及視同工傷保障，以滿足不同工傷保障需求，減少工傷認定爭議。

記者了解到，目前，法院與行政機關在工傷認定理念上存在差異。

有業內人士表示，工傷認定原本是一種行政確認行為，人社部門沒有調查義務，現在卻被要求還原事實真相，否則法院就以事實不清為由撤銷行政機關作出的具體行政行為。

何軍建議，完善工傷保險立法，將《工傷保險條例》從行政法規上升到法律，理清工傷認定機制，明確“工傷認定到底由誰說了算”。

“在完善工傷立法時，工傷認定規則應當與靈活用工的發展趨勢相適應。”班小輝建議，例如，對工作地點、工作時間的認定，不能僅局限于傳統的用人單位辦公場所和工作時間，若勞動者為了用人單位利益，在家中繼續從事工作，也應當視為工作時間和工作地點的延伸;此外，立法還需逐步擴大工傷保險的覆蓋范圍，積極探索靈活就業人員納入工傷保險的路徑。

當勞動者遭遇勞動傷害需要申請工傷認定時，班小輝建議他們按照《工傷保險條例》要求，盡可能保存勞動關系證明、醫療診斷證明等相關證據，及時申請工傷認定。